【何为“居改非”】

在小区中不难看到这样的景象：个别业主在自己家中开设了一个“快递代收点”用来存储和收发快递，也有业主把房子租出去，承租人将房子作为一个小商铺，在小区内开餐馆、理发店、便利店、休闲会所等，更有自行改装成格子间作为办公使用……这种“居改非”的行为虽然在一定程度上给居民生活带来了些许便利，但同时给小区正常管理秩序带来了众多安全隐患。易燃易爆等危险物品的可能出现令人担忧，小区餐馆的环境卫生问题难以保证，休闲会所人员嘈杂使得周围住户不堪其扰，外来人员的频繁出入引发治安问题，也增加了小区内电梯、门禁、停车位等公共设施的维修养护成本。

“居改非”，是指业主将居住房屋改变为非居住使用，从事办公、商业、旅馆、仓储、生产等经营活动的行为。和办公楼相比，居民楼无论是租金还是物业费、水、电、宽带网络等费用都低出不少，再加上小区环境相对隐蔽私密，容易避开行政部门监管，由此造成小区中的“居改非”问题尤为突出。

【法律严禁擅自“居改非”】

《物权法》最早对“居改非”做了较为严格的限制，只有在符合法律法规以及管理规约，并经有利害关系的业主同意的前提下，才可以改变房屋的使用性质。

条文链接：《中华人民共和国物权法》 （全国人民代表大会颁布 2007年10月1日起施行）

第七十七条 业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》针对擅自“居改非”的行为，赋予有利害关系的业主提起民事诉讼的权利，并规定利害关系业主有“一票否决权”，即只要有一户利害关系业主不同意，居民就不得将住房改为经营性用房。并明确“有利害关系的业主”的范围，即本栋建筑物内的其他业主以及能证明房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响的其他业主。

条文链接：《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2009]7号 2009年10月1日起施行）

第十条  业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。

将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。

第十一条 业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。

最新修订的《上海市住宅物业管理规定》于2019年3月1日起正式施行，该规定再度明确禁止了擅自“居改非”行为。对于确需改变物业使用性质的，需要经过复杂的审批流程。具体先由规划部门和房管部门提方案，召开听证会听取利害关系人意见，再报政府部门决定，得到允许且符合法律、法规、管理规约并经利害关系业主同意后才能报房管部门审批，同时还要向相关行政部门办理手续。这可谓史上最严“居改非”规定。除此之外，该规定还加大了行政部门对“居改非”的监管力度和处罚力度，一旦发现违反规定的，由房管部门责令限期改正、恢复原状，并可处高达一万至五万元的罚款。

条文链接：《上海市住宅物业管理规定》（上海市人大常委会颁布 2019年3月1日起施行）

第五十八条 业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者不动产权属证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。

确需改变物业使用性质的，由区规划行政管理部门会同区房屋行政管理部门提出允许改变物业使用性质的区域范围和方案，并召开听证会听取利害关系人意见后，报区人民政府决定。

在允许改变物业使用性质的区域范围内，具体房屋单元的业主需要改变使用性质的，应当符合法律、法规以及管理规约，经有利害关系的业主同意后报区房屋行政管理部门审批，并依法向其他行政管理部门办理有关手续。

第八十六条 业主、使用人违反本规定第五十八条规定，擅自改变物业使用性质的，由区房屋行政管理部门责令限期改正，恢复原状，可处一万元以上五万元以下的罚款。

业主如将房屋对外出租或给他人居住的，同样受到上述法律法规的约束。即使业主本人不入住，也要督促承租人或其他使用人遵守法律规定和管理规约，不得擅自“居改非”，否则业主和租户都将承担相应的法律责任。

条文链接：《商品房屋租赁管理办法》（住房城乡建设部颁布 2011年2月1日起施行）

第十条 承租人应当按照合同约定的租赁用途和使用要求合理使用房屋，不得擅自改动房屋承重结构和拆改室内设施，不得损害其他业主和使用人的合法权益。承租人因使用不当等原因造成承租房屋和设施损坏的，承租人应当负责修复或者承担赔偿责任。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》

第十六条 建筑物区分所有权纠纷涉及专有部分的承租人、借用人等物业使用人的，参照本解释处理。

专有部分的承租人、借用人等物业使用人，根据法律、法规、管理规约、业主大会或者业主委员会依法作出的决定，以及其与业主的约定，享有相应权利，承担相应义务。

【受侵害业主有权提起民事诉讼】

在韩某等诉罗某排除妨害纠纷一案中，三原告与被告罗某为小区同单元业主，被告购得房屋后擅自将居住用房改变用途，出租给他人开设公司，用于办公、商务等活动。被告的行为不仅给原告在生活、居住、通行等方面造成诸多不利影响，也给同幢楼房的消防、治安带来隐患。为此原告起诉要求被告排除妨害、恢复房屋原有的居住用途。法院经审理后认为，现被告将其所有房屋租借他人，开设公司进行办公、商务活动，且未征得有利害关系的其他业主同意，擅自改变了房屋用途，其行为不仅违反了法律、法规以及管理规约的有关规定，也严重干扰和影响其他业主的正常生活。从另一方面来讲，被告的行为也带来公共设施损耗显著加大、物业服务成本明显增加，在物业费总额并未提高的情况下，其他业主享受物业服务的质量和水平势必有所降低，这对其他业主在物业费交纳问题上有失公平，因此支持了原告的诉讼请求。（参见上海市徐汇区人民法院（2012）徐民四（民）初字第3936号民事判决书）

无独有偶，在解某诉穆某、赵某等物权保护纠纷一案中，原告谢某与被告赵某系小区同一单元的业主，赵某将房屋出租给穆某等人使用，穆某等人将房屋及地下室用于餐饮经营，给整栋楼的安全、防火、抗震性能、使用寿命造成影响，并影响原告对地下室的正常使用需求，故原告向法院起诉请求被告将涉案房屋恢复原状、消除影响、排除妨害。法院经审理认为，被告将涉案房屋的规划用途由住宅改变为经营性用房，对外出租用于餐饮经营，未取得行政部门相关的行政许可，也未征得原告等利害关系业主同意，对涉案楼房的结构安全留下安全隐患，对原告等相邻业主的居住环境造成了一定程度的污染和损害，故对原告要求被告停止经营活动、恢复房屋原状的诉讼请求予以支持。（参见山东某法院[2016]鲁0112民初6367号民事判决书）

【整治“居改非”，需多方努力，多管齐下】

政府主管部门无疑是管理“居改非”社会问题的第一责任主体，但行政机关在监管和执法过程中也遇到不少的阻碍和困难。一方面，住宅的隐蔽性和特殊性给行政部门监管“居改非”行为造成不小的难度。不法行为人利用住宅的私密和监管部门“躲猫猫”，使得执法人员“进门难”，而“居改非”的后续监管又主要依靠投诉举报、随即抽查、执法办案等，执法人员很难主动发现问题，也不易调查取证难，从而影响了治理效果。另一方面，涉及“居改非”的违法经营行为复杂，不同监管部门各自为阵、多头管理的情况时有发生，部门间信息共享、联合执法、综合管理的协作机制不健全，容易出现监管“脱节”，产生监管“真空”。不过，近年全国各地相关行政部门也一直在不断加强和完善对擅自“居改非”的整改措施，以上海为例，2018年发布的上海市城市管理精细化 “三年行动计划”，就将全面消除住宅小区内利用“居改非”从事违法经营活动的行为、总体实现可控有序作为计划目标之一。

与此同时，非政府部门也应该在整治“居改非”过程中发挥积极作用。物业服务企业作为小区的“管家”应充分履行职责，保障小区良好的居住环境。一是要加强宣传，例如在小区公告栏张贴有关“居改非”的法规政策，在入住通知书中明确告知业主不能擅自改变房屋使用性质等；二是要加强检查，对非小区业主或物业使用人禁止办理出入手续，一旦发现小区内有“居改非”违法行为的，及时予以制止，行为人不听劝告的，可以向当地政府主管部门进行投诉并抄送业委会。

小区业委会和业主大会也应充分发挥自治监督作用，发现业主或使用人有违法行为的，及时予以劝告制止，如不听劝告的有权要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失等。

当然，要想从根源上消除擅自“居改非”现象，关键还要靠业主对自身行为的规制和对法律法规及管理规约的自觉遵守。业主如果发现周围有邻居擅自“居改非”，本着邻里团结的原则双方尽量先友好协商解决，协商不成的还可以请求业委会、物业服务企业或居委会居中调解，实在调解不成的，可以请求行政机关履行监管职能。行政机关未在合理期限内履行法定职责的，业主可以向人民法院依法提起行政诉讼，通过法院来矫正行政机关“不作为”的行为。当然，业主也可以直接以违法邻居为被告，向法院提起民事诉讼。

（作者：尹锦云）